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1865年，来自20个国家的代表齐聚巴黎，筹建日后的国际电报联盟（International Telegraph Union）。当时的"国家"概念范围极广，奥斯曼帝国与汉堡自由市都位列其中。他们肩负的任务兼具技术性与深远意义：统一信号系统，让电报信息跨境传输时既无延迟也不失真。此前，欧洲陆上电报线已通过区域协定实现了一定程度的统一，而这次，要将这套基础设施推向全球层面的整合。

1865年巴黎会议代表，此次会议促成了国际电报联盟的成立

与会代表坚称，政治不应介入此次会议。电报关乎线路、编码与效率，是电力的应用，而非政治权力的延伸。正如法国参议员、会议主席爱德华·德鲁安·德·吕伊斯在致辞中所言："战争常因误解而起"，那么借助"承载思想穿梭空间的电流"促进各国人民的思想交流，就能消除战争的诱因之一。他认为，齐聚巴黎的这群"精英人士"所做的工作，甚至可能让政治冲突彻底成为历史。

然而，待统一的电报线早已被证明是帝国统治、军事指挥与商业霸权的重要工具。因此，巴黎会议上的标准制定实则偏向了特定企业、特定国家与特定传输路线。所谓技术中立的主张并未消弭既有的权力失衡，只是以监管规则的形式将其重新包装。

自此，这种逻辑成为国际关系中的常态。从贷款机构到公共卫生组织，各类国际组织持续任用技术专家——无论是经济学家还是医学科学家——不仅为了解决问题，更是为了塑造一种超脱冲突与竞争、以证据制定政策的中立形象。基于此，他们往往坚称自身"清白"：当资金压力显现、地缘政治陷入僵局或民粹主义反弹时，这些力量总会被归为"外部因素"。2022年，欧盟前外交政策负责人何塞普·博雷尔称非欧洲地区为"丛林"，这番话不仅借用了殖民意象，也暗含着对欧盟的美化——将其描绘成风暴中的避风港。如今，这种否认的代价已显而易见：欧盟正被迫重新定义自己在世界政治中的角色。

1782年，英国哲学家杰里米·边沁曾写道，国际法应"超越偏见的迷雾"。这一愿景同样支撑着国际组织，宣称中立也成为它们获取合法性的关键来源。对红十字国际委员会这类组织而言，中立是开展工作的必要条件；但对国际货币基金组织（International Monetary Fund）来说，一旦人们看到其推行紧缩政策背后的政治倾向，这种中立性便不攻自破。然而无论哪种情况，国际公务员都从未真正脱离权力的影响，不过是借助技术专家之手，以新的形式重构权力罢了。

但将这种权力重构包装成真正的中立，实则混淆了技术官僚制与专业知识的界限。这种混淆正是当前国际组织合法性危机的核心。要化解危机，我们必须将二者区分开来，唯有如此才能聚焦核心问题：问题不在于专业知识本身，而在于对专家意见的技术官僚式运用。要拯救专业知识，就必须抵制技术官僚制。具体到国际组织，我们需要破除其起源的神话，承认它们从未独立于政治，摒弃对技术官僚制的幻想。

人们常说，国际组织是通过外交协商达成共识、解决共同问题的平台。为了更好地理解和应对特定问题——比如新发公共卫生威胁、新技术潜在风险、军事干预的合理阈值——国际组织会招募病毒学家、经济学家或律师等领域的专家。但问题也由此而生：谁才算公认的专家？哪些专业领域与特定问题相关？选拔标准又是什么？是学历、论文引用量、媒体曝光度，还是过往类似工作经验？

以新冠疫情为例，世界卫生组织（World Health Organization）组建了一个紧急委员会，由法国前卫生总局局长迪迪埃·乌桑担任主席。委员会成员来自13个世卫组织成员国，均拥有博士学位，部分是各国卫生部代表，其余则为大学教授。此外还有一个咨询委员会，成员来自国际海事组织（International Maritime Organization）、国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization）等机构。简言之，在选拔专家的每一个环节，都存在对不同标准的取舍，而这种选拔永远不可能尽善尽美。

但仅仅关注专家本身还不够：一般而言，制定政策的是那些动员专家的人。这些技术官僚动员者通常是国际公务员，他们借助专家制定所谓"中立、循证、经专家认可"的政策。即便偶尔有专家以组织名义发声，二者仍有本质区别：技术官僚与专家并非同一群体。尽管如此，无论是国际组织自身还是其批评者，都很少将专业知识本身与赋予其政治地位的技术官僚逻辑区分开来。2016年，英国保守党政治家迈克尔·戈夫轻率地宣称"这个国家的民众受够了专家"，这种说法是错误的——但并非因为他动摇了科学家的权威（当时不少科学家对此强烈抗议）。事实上，戈夫是把洗澡水和孩子一起泼掉了。尽管他后来的解释缺乏说服力，但他明确表示，自己从未想过否定"事实、证据与严谨性"，反对的只是特定组织中的特定人群。民众真正"受够了"的不是专家，而是技术官僚。

联合国的合法性，绝不能建立在反复强调专家中立的口号之上

这种混淆至今仍困扰着国际组织，常常使其视而不见。找到合适的专家固然复杂，但将"咨询过专家意见"这一事实塑造成整个组织的身份标识，会引发更多问题。当国际货币基金组织以顶尖经济学家开发的科学模型为依据，为其附加条件的政策辩护时，外界难免会觉得是专家在选边站队——但实际上，这么做的是那些技术官僚动员者。抛开"这些经济学家是否是合适的专家"或"他们最初加入IMF是否带有政治动机"等问题不谈，我们真正需要追问的是：当技术官僚组织以专业知识的名义发声时，公众对专业知识的看法会发生怎样的变化？

这个问题与现代国际组织的创立初衷密切相关。人们普遍认为，国际组织的权威很大程度上既不来自民意，也不来自强制力，而是源于对"更优知识"的主张——即知晓如何监管贸易、治理河流、防控疾病或稳定货币。专业知识似乎能自动赋予权威。

这种制度化的愿景至今仍是国际组织合法性的基石，但其隐含的自满可能演变为病态。当国际组织遭遇反对时，其代表往往会强调自身工作的循证基础。新冠疫情最严峻时期，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在第75届联合国大会上表示，面对导致疫苗竞争的"民粹主义与民族主义"，"我们必须以科学为指引，立足现实"。但如果"科学"并非能直接应用于政策制定的单一概念，这样的言论又有何实际意义？当然，对联合国体系的部分批评可能只是出于政治作秀，而非真正的不满。但联合国的合法性，绝不能建立在反复强调专家中立的口号之上。

这类言论暗示着政治与专业知识之间存在明确界限，但这只是一种理想，而非现实。公共评论员与学者早已注意到这一点，但由此引发的后果却不甚清晰。如果专业知识如此难以合理调动，却又如此容易被模拟，它还能自然而然地产生权威吗？2016年美国总统竞选期间，唐纳德·特朗普曾说"专家们糟透了"，但如今他的团队不过是玩起了"自带专家"的游戏。在国际层面，即便在所谓"专业问题"上，不信任也挥之不去——比如曾有评论人士指责世卫组织是"中国在新冠疫情中的帮凶"。那么，专业知识是否因其政治用途而无可挽回地受损？坚持区分技术官僚制与专业知识，是否只是人为割裂专业知识与政治的另一种方式？

要回答这些问题，我们需要追溯更早期的技术官僚式国际合作愿景。我们不应从1945年联合国体系的建立，或是其短暂却影响深远的前身——两次世界大战之间的国际联盟——说起（尽管这些都是国际关系史上的关键节点），而应将目光投向技术官僚主导的国际组织首次成为现实的时期：19世纪中叶。

19世纪初，杰里米·边沁、亨利·德·圣西门等政治思想家普及了一种理念：拥有跨国授权的中立机构是构建和谐世界秩序的关键。两人都主张由科学家与工程师领导国际机构，只是方式有所不同。圣西门曾在一篇文章中提议成立"牛顿理事会"，致力于"人类精神的进步"，以科学事实为共同基础，团结相互竞争的国家。

亨利·德·圣西门遗像（1848年），伊波利特·拉韦尔热绘。法国国家图书馆阿森纳分馆/维基百科 授权

受这类激进提议的启发，19世纪50至60年代的欧洲国际组织者尝试并逐步建立了以专家为核心的机构。许多创新者（包括圣西门及其众多追随者）与他们招募的专家毕业于同一所知名院校：在法国，巴黎综合理工学院（École Polytechnique）是这类项目的核心枢纽；在英国，私立学校、剑桥大学、牛津大学，乃至绅士俱乐部都扮演着类似角色。因此，早期国际组织的建设工作分别由法国工程师、英国律师，以及英吉利海峡两岸的政治经济学家主导。如今我们之所以会混淆专家与技术官僚，原因之一或许在于，历史上他们同属一个新兴的跨国精英群体。

但至关重要的是，这些人同时也是帝国全球秩序的服务者与受益者——而这种秩序正是他们的新组织本应解决的分裂与不平等的根源。他们是如何调和这一深刻矛盾的？要回答这个问题，我们需要做到两点。首先，必须再次区分技术官僚制与专业知识：技术官僚权威的正当性依赖于对专业知识与科学证据的宣称，而非对民主代表性的主张。技术官僚制并非由专家直接统治，而是一种调动并利用（或滥用）专业知识的政治风格与模式。

想想2008年金融危机后，由欧盟委员会、欧洲中央银行与国际货币基金组成的"三驾马车"（Troika），负责管理希腊、塞浦路斯、葡萄牙与爱尔兰的救助计划：这三个机构均以经济专家的建议为依据，为其在这些国家实施的严厉且具争议的干预措施辩护。这使得它们得以绕过民主协商，更具争议的是，还规避了问责制。关键在于，专家与技术官僚动员者是两类动机不同的行为体：前者将自身具备资质的专业知识转化为建议；后者则试图让我们相信，他们只是在遵循这些建议。

国际组织打造的技术官僚式国际体系，宛如一个封闭社区

其次，我们必须明白，历史上最热衷于宣称"独立于政治"的人，恰恰是设定政治反向规则的人。"超越偏见的迷雾"往往只是那些制造迷雾者的特权。当你本身就掌握权力时，摆脱权力束缚便易如反掌。我们应这样看待19世纪中叶的国际组织者：他们是帝国世界中志得意满的胜利者。他们将自己的项目与"偏见缠身的民众"和"旧有权力政治的对抗"对立起来，绝非偶然。圣西门与他的合作者（后来成为知名历史学家的）奥古斯丁·梯里明确将1814年提出的"地中海联盟"宏伟构想，与旧有的威斯特伐利亚"被称为'均势'的政治运作"相对比。他们认为，必须以"共同机构、组织架构"取代后者，否则"一切都将由武力决定"。

人们常常忽略的是，圣西门、他的一众追随者，以及更广泛意义上的欧洲国际组织者，在构想国际组织时，心中所想的无疑是"欧洲俱乐部"。例如，基于对"文明"与种族差异的深刻偏见，圣西门在其提出的多个专家主导型国际理事会提案中，明确将非洲与亚洲国家排除在外。

由此可见，国际组织的建立从未脱离帝国扩张、跨国商业利益或大国竞争。相反，许多如今被我们赞颂为对抗强权政治的伟大却不幸衰落的堡垒的组织，在历史上实则是强权政治的同路人。它们的中立主张并未约束权力，反而使权力常态化，且常常是通过强制手段实现的。国际组织打造的技术官僚式国际体系，宛如一个封闭社区：它试图遮蔽自身的存在根基。

一旦抛开那些歌功颂德的起源故事，这一点便清晰可见。人们常说，联合国体系与欧盟一样，在战争的废墟上重建了全球秩序——吸取了国际联盟失败的教训，推动了非殖民化进程，以功能性合作取代了意识形态冲突。但事实远非如此。正如苏珊·佩德森、马克·马佐尔等历史学家详细论证的那样，联合国与帝国的关系远比人们想象的更为融洽。在全球反殖民斗争最激烈的时期，联合国并非解放的推动者，而是帝国统治的管理者，将其委婉地转化为国际托管制度与托管领土。

如果我们进一步追溯历史就会发现，国际组织并非为应对20世纪灾难性的世界大战而诞生，而是与19世纪资本主义与帝国扩张紧密相伴——最终成为后者不可或缺的一部分。早在国际联盟与联合国出现之前，国际组织最初是为管理、规范或监督跨国铁路、电报、河流与邮政网络而创立的。这些机构——比如1865年巴黎会议诞生的国际电报联盟——逐渐演变为常设委员会与"公共联盟"。尽管它们身处一个由帝国、工业垄断与大国竞争构成的世界，且为其服务、受其制约，但都将自身工作描述为主要（甚至纯粹）的技术事务。

到20世纪初，为复杂政治问题提供技术科学解决方案已成为国际政治的标准特征。后来，欧洲一体化理论家和倡导者（最著名的是戴维·米特兰尼）将这种"在技术而非意识形态基础上开展合作"的模式概念化为"功能主义"——这一模式一直是国际政治的显著特征，更是欧盟的创立初衷。

然而，即便在这些机构内部，也并非所有人都认同技术官僚国际主义者的盲目乐观。1940年，流亡于普林斯顿大学的国际联盟经济与金融组织成员警告称，切勿以"学者的新独裁"取代政治独裁。这些经济学家意识到，专业知识永远无法替代民主权威。他们强调："在民主世界，最终权力必须始终掌握在普通民众手中，掌握在非专业人士手中。"在这件事上，专家们本身就对技术官僚的诱惑保持着警惕。

有人说国际组织"正遭受攻击"，但这场攻击至少有一部分是它们自找的

然而，1945年后的时代并未打破技术官僚风格，只是将其重新包装。经历两次世界大战后，联合国将国际组织重塑为灾难的守护者，强调在国际法框架下开展和平集体行动、建立互信与主权平等。信心得以恢复，国际组织也大量涌现。但与此同时，冷战对抗、发展层级差异与发达工业经济体的优先级，被牢牢嵌入机构的使命与决策结构中。与19世纪一样，技术官僚再次将动员专家作为手段，不仅是为了"解决问题"，更是为了回避其工作带来的政治后果。

这种历史逻辑及其引发的矛盾，至今仍是核心问题。数十年来，政治光谱各个层面的批评者都指出，国际组织是由全球精英主导、为全球精英服务的。从西雅图到布宜诺斯艾利斯，左翼活动家将IMF的紧缩计划视为新殖民主义对经济主权的限制；右翼运动则抨击欧盟导致农民破产。

这些冲突常常被描述为非理性公众与善意机构之间的对抗，被归因为"信息误导"。有人说国际组织"正遭受攻击"，但这场攻击至少有一部分是它们自找的：作为本质上的精英项目，它们不断将政治化的民众与非政治化的专业知识对立起来。从长远来看，否认这一现实无异于自毁根基。技术官僚国际主义者要么否认政治诉求，要么将其归为外部因素，这只会让自己的处境愈发艰难。

更认真地对待技术官僚制的病态，不仅仅是为了概念准确，其中的利害关系要大得多。在今年的达沃斯世界经济论坛上，加拿大总理马克·卡尼宣布"基于规则的国际秩序"已寿终正寝，满场投资银行家、外交官与记者纷纷起立鼓掌。颇具讽刺意味的是，为这套秩序钉上棺材钉的，正是其自身的代表——一位前央行行长，以及一群技术官僚听众。我们是否正在见证技术官僚式国际体系的终结？

由最认同技术官僚风格的人建立和维护的"基于规则的国际秩序"，一直被认为存在于联合国机构、欧盟、非洲联盟、东南亚国家联盟等组织之中。当然，这套秩序早已发生转变。冷战结束以来，新的国际合作平台——比如2001年成立的上海合作组织，或1989年创立的亚太经济合作组织——标志着全球重心的转移。但总体而言，这些机构只是复制了技术官僚风格，而非将其取代。

联合国裁员引发内部争议数月后，古特雷斯表示，联合国的财政危机已严重到可能危及项目执行的地步，资金可能在今年7月耗尽。如今，据联合国负责人称，由于成员国会费拖欠不断增加，联合国正面临"即将到来的财政崩溃"风险。成立80年后，联合国体系是否正在走向灭亡，伴随它的还有世界政治的技术官僚风格？

国际组织无法退避到一个超越权力的空间，因为这样的空间根本不存在

自特朗普成立"和平委员会"以来，关于资金削减与机构分裂的担忧无疑变得更加具体。民粹主义反弹的说法已不足以描述当前的状况——即便它曾经适用。欧盟最近在右翼化石燃料支持者的影响下，放宽了气候法规；而将联合国"狗狗币化"的运动也已在进行中。我们早已超越了单纯的反弹：反全球化者已掌权，但他们并未拒绝多边主义，而是对其进行改造。不过，我们不应过早认定技术官僚会消失。正如政治学家延斯·斯特费克所言，技术官僚国际主义在意识形态上极具灵活性，政治光谱的任何一端都曾参与并可能继续参与技术官僚式的专家动员。

如果情况果真如此，且我们希望在国际事务中保留专业知识的一席之地，抵制技术官僚制就变得愈发重要。要做到这一点，我们必须承认，国际组织从未像它们宣称的那样脱离政治动荡。尽管它们被描绘成（久而久之也被当作）由专家驱动的技术合作载体，但实际上，它们促进并维护了孕育它们的不平等全球秩序。如今，它们需要摒弃创立之初就秉持的否认态度。国际组织无法退避到一个超越权力的空间，因为这样的空间根本不存在。它们所能做的，是塑造权力的行使、正当化与争议方式。

时至今日，国际组织仍宣称能用科学解决问题，而当压力来临时，善意的专家却成为指责与不满的对象。支持者与批评者仍在各说各话。但如果将反对意见视为反专业知识或反科学，我们就可能忽视真正重要的再分配诉求，进而错失让国际组织重获（而非进一步丧失）公众信任的机会。

真正的挑战在于，我们能否重新思考国际组织，重新审视专业知识在其中的地位。将技术官僚制与专业知识区分开来是迈向这一目标的一步，因为它明确了批评的目标：我们反对的不是"专家"，而是对专业知识去政治化作用的盲目依赖；不是"科学"，而是借科学之名实施的分裂性政治干预。以回避公众问责与协商为主要目的、对专家意见的技术官僚式运用，是我们必须直面而非轻描淡写的现实问题。如果做不到这一点，国际组织终将面临被颠覆、取代或边缘化的命运。