德国反垄断机构责令苹果调整追踪透明度规则

苹果将修改其关于应用开发者如何在iPhone和iPad上使用用户数据开展个性化广告的规则。德国联邦卡特尔局（Bundeskartellamt）此前对苹果区别对待自有服务与第三方应用的用户授权请求设计提出异议。苹果认为其所谓「苹果追踪透明度框架」（Apple Tracking Transparency Framework，简称ATTF）下的规则符合竞争法，但仍主动提出整改承诺，如今该承诺已被联邦卡特尔局认定具有约束力，相关调查程序就此终结。

苹果的ATTF框架为第三方应用开发者制定了iPhone和iPad端的数据使用规则。针对特定形式的跨企业数据使用，第三方开发者不仅需依据数据保护法获得用户授权，还必须通过苹果预设的弹窗获取额外同意。然而，这些ATTF规则并不适用于苹果自有服务：苹果可在自身生态系统内使用用户数据，并通过自有弹窗请求用户同意开展个性化广告。

德国联邦卡特尔局局长安德烈亚斯·蒙德（Andreas Mundt）表示：「使用应用时，有效保护个人数据与隐私至关重要。苹果有权为用户提供超出法定最低标准的保护，但根据德国针对大型数字企业的特殊滥用条款，若苹果在其生态系统内增设数据使用规则，不得给予自有服务优于竞争对手的待遇——这正是我们的竞争关切所在。苹果今后将大幅统一授权请求的设计，同时赋予第三方开发者更大自主权，使其能合理整合各类必要的授权请求。」

许多第三方应用至少部分依赖广告营收，个性化广告能为开发者带来更高收入；另有部分应用通过用户付费盈利，比如应用购买或订阅服务，这类情况下苹果通常会抽取佣金，但一般不参与广告营收分成。无论何种情况，根据德国及欧盟数据保护法的要求，将个人数据用于广告用途必须获得用户同意。

苹果在调查中辩称，ATTF框架旨在保护用户隐私，是符合竞争法的举措，也有助于塑造苹果「高数据保护标准」的品牌形象。而参与调查的品牌、媒体及广告行业协会则认为，作为拥有强大话语权的「守门人」，苹果根本无权增设这类「超法定」规则，限制其他企业的经营活动。

联邦卡特尔局初步评估认为，竞争法总体允许苹果这类巨头采取措施保护用户隐私，但苹果自有服务与第三方应用的授权请求差异，已超出数据处理类型差异所能解释的合理范围。苹果自有服务的授权请求在措辞、设计及选项设置上更易获得用户同意，而第三方应用的授权请求则可能降低用户同意意愿。此外，部分第三方应用即便已获得符合数据保护法的授权，仍需多次请求用户同意。

苹果凭借操作系统和App Store，掌控着其设备上应用分发的核心基础设施，同时自身也提供应用和广告位。这种双重角色使苹果需遵守特殊的竞争法要求。联邦卡特尔局初步评估认为，苹果通过设置差异化规则，存在偏袒自有服务、阻碍第三方开发者的风险。

苹果将调整授权弹窗并简化授权请求流程

根据已生效的承诺，苹果将大幅统一自有服务与第三方应用的授权弹窗设计，包括移除第三方应用预设弹窗中可能降低用户同意意愿的标识与措辞，确保弹窗在内容、措辞和版式上保持中立。此外，应用开发者及媒体等内容提供者将获得更大空间，可向用户说明个性化广告对其服务及商业模式的意义。

承诺还要求苹果降低第三方开发者当前授权请求架构的复杂度，尤其要赋予开发者更大自主权，使其能将苹果要求的授权请求与数据保护法要求的授权请求相结合，或以用户易懂的方式关联展示。这一优化也将惠及广告主及广告行业技术服务商。

安德烈亚斯·蒙德表示：「我们的目标绝非追求个性化广告的最高同意率，而是确保用户能自由、理性地做出选择。无论用户是否同意将数据用于个性化广告，都应拥有同等自由且充分知情的决策空间。新的授权请求设计正是为了更好地实现这一点。」

联邦卡特尔局仅调查苹果是否违反德国或欧盟竞争法，不涉及数据保护法的执行。为避免与数据保护法的界定冲突，该局已与联邦数据保护与信息自由专员办公室（BfDI）及巴伐利亚州数据保护局（BayLDA）交换意见。

与欧洲其他竞争监管机构的合作

欧盟其他成员国的竞争监管机构也针对ATTF框架开展了调查，部分已结案。为确保欧盟竞争法的统一适用，联邦卡特尔局在整个调查过程中，通过欧洲竞争网络（ECN）与相关欧洲监管机构及欧盟委员会保持密切且富有建设性的对话。

已有两家欧洲竞争监管机构针对ATTF框架对苹果处以高额罚款：去年，法国和意大利竞争监管机构分别对苹果处以1.5亿欧元和9860万欧元罚款。联邦卡特尔局的调查旨在推动ATTF框架未来设计符合竞争法，此次在德国达成的解决方案是欧洲对话的一部分，也可能影响ATTF框架在其他欧盟成员国的未来设计。

针对大型数字企业的特殊滥用监管

本次调查主要依据《德国反限制竞争法》（GWB）第19a条，以及《欧盟运行条约》（TFEU）第102条关于禁止滥用市场支配地位的规定。《德国反限制竞争法》第19a条赋予联邦卡特尔局特殊监管权，针对被认定为跨市场竞争核心主体的大型数字企业：第一步由该局发布裁决，认定企业具有特殊竞争地位；第二步可禁止企业实施特定反竞争行为。

联邦卡特尔局于2023年4月发布裁决，认定苹果为跨市场竞争核心主体，德国联邦最高法院已于2025年3月确认该裁决。

调查进程

联邦卡特尔局于2022年6月对苹果启动调查，2025年2月向苹果及参与调查的协会通报初步法律评估结果（详见2025年2月13日新闻稿）。调查后期，苹果提出整改承诺，该局于2025年12月开展市场测试评估（详见2025年12月2日新闻稿）。在承诺进一步修订完善后，该局现已认定其具有约束力，调查程序就此终结。

苹果需在裁决送达后四个月内落实承诺中的整改措施，实施前将与应用开发者共同开展测试。承诺有效期为七年，由独立监督受托人负责监督执行。

关于调查进程、ATTF框架的调整及影响的更多细节，可查阅配套常见问题文档。