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2010年5月，我受邀前往文莱，做两场关于农业的讲座。当时，文莱政府刚推出一项计划，旨在提高稻米自给率，增强“粮食安全”——这一目标至今仍是该国的重点，同时还追求更高的“可持续性”。一场讲座结束后，有记者问我对该计划的看法。我当时就觉得这一计划欠妥，也如实表达了观点。文莱是个国土狭小、极度富裕的苏丹国，地处生态脆弱的婆罗洲，境内大部分是热带雨林。该国的财富过去和现在都高度依赖石油和天然气。我建议文莱继续发展油气产业，所需稻米从东南亚邻国进口——毕竟这里是全球稻米产业的核心地带。换句话说，应发挥自身比较优势，而非将资源投入到不适宜的环境中，在贫瘠的土地上低效生产廉价基础农产品。

可惜的是，文莱至今仍在推进这项稻米计划，且进展不尽如人意。经过多年的不懈努力和大量投资，2024年文莱的稻米自给率仅从2017年的4.8%提升至8%，距离自给自足仍有很大差距。

好在文莱能轻松从邻国获得充足稻米，因为东南亚长期是稻米盈余地区。我认为，如果文莱坚持要提高稻米自给率，与其自己种植，不如在其他国家购买或租赁农田，聘请农学家代为种植。

文莱的案例颇具借鉴意义。受新冠疫情期间短期供应链中断的影响，全球各国都在不顾一切地推进粮食安全与可持续性目标，但在我看来，它们都没有充分考虑其中的机会成本。如今，安全优先策略取代效率优先策略成为主流，我们有必要在“安全”的道路上走得太远之前，发出一些警示。深入研究新加坡这一独特且成熟的实践案例，能让我们更清楚地看到安全与可持续性路径的现实可能性和潜在陷阱。

新加坡对水安全、粮食安全及整体可持续性的关注，有着复杂而深远的根源。部分源于1965年独立以来政府推行的“绿化”城市国家政策。人民行动党（PAP）——从独立前至今一直执政——认为城市绿化既有益公众健康，又能促进旅游业发展。旅游业作为重要的外汇收入来源，在新加坡努力“从第三世界跃升至第一世界”（正如传奇领导人李光耀所言）的初期尤为关键。新加坡在这一进程中取得了巨大成功，如今已跻身全球最富裕国家之列。随着国民日益富裕，民众对环保政策的支持度不断提高，体现出“为环境买单”的意愿。

人民行动党敏锐地察觉到民众的这一偏好，而这与自身战略规划不谋而合，于是在21世纪初加入应对气候变化的行列。作为赤道以北的低海拔岛国，人民行动党担忧气温升高、海平面上升、极端天气频发及气候整体不稳定可能带来的影响，因此成为气候变化减缓、可持续发展以及水和粮食安全的坚定倡导者。通过认同主流气候叙事、推行绿色转型、脱碳及全面推广可持续实践，人民行动党既展现了其类似经合组织（OECD）成员国的“富国”治理能力，也向新加坡见多识广、独立思考的选民发出信号：这个资深执政党并未僵化，而是能够与时俱进。2021年推出的《新加坡绿色计划》就体现了这些优先事项，其中五大支柱之一是到2030年将新加坡打造为真正的“自然中的城市”。

可持续发展与人民行动党的另一核心目标——国家韧性——高度契合，进一步推动了相关政策的实施。可以说，在人民行动党的领导下，独立后的新加坡始终重视韧性，即快速恢复、承受甚至化解系统冲击的能力。1997-1998年亚洲金融危机、大衰退的余波，以及2003年非典和2020-2023年新冠疫情两次公共卫生危机带来的动荡与中断，促使人民行动党将韧性作为核心战略加倍推进。该战略涵盖多个层面，从财政审慎、金融独立到社会包容与团结，而水和粮食安全是其中的重中之重。新加坡领导人长期以来一直对依赖马来西亚供应淡水的状况感到担忧，新冠疫情引发的粮食供应链中断（实际发生的和潜在的），促使人民行动党推动在淡水供应和岛内粮食生产方面实现更高的可持续性和自给率，这一偏好已体现在政策和实践中。

淡水进口问题颇具争议——在新加坡看来更是隐患

先来说淡水供应，新加坡对可持续性和自给自足的追求由来已久。全球范围内的小岛国通常淡水供应有限，这往往促使政府大规模干预，以确保饮用水、卫生用水等的充足供应。新加坡也不例外，独立前，英国殖民政府就在当地修建了多个水库，最早的是1867年建成的麦里芝水库，随后是1910年的贝雅士下段水库和1940年的实里达上段水库。

除了从水库取水，新加坡自1927年起开始通过管道从马来西亚柔佛州大量进口淡水，并一直延续至今，主要依据是1961年和1962年签署的供水协议。淡水进口问题一直颇具争议，在新加坡看来更是一大隐患，尤其是1965年，马来西亚总理东姑阿都拉赫曼向英国驻马来西亚高级专员安东尼·海德表示：“如果新加坡的外交政策损害马来西亚利益，我们可以通过威胁切断柔佛的供水来向其施压。”当然，东姑的这番话需要结合当时的背景来看——那是在1963年至1966年马来西亚、印度尼西亚和新加坡之间的“对抗”（Konfrontasi）时期，但新加坡领导人从未忘记这一隐含的威胁。由于独立时至少一半的淡水依赖进口，过去半个世纪以来，他们一直致力于高效定价水资源，并不断强化和多元化水资源组合，以更好地保障水安全。

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新加坡政府将水视为稀缺而宝贵的资源，而非“免费”商品，通过定价来引导和调节需求。同时，该国也大幅提升了岛内的雨水收集、处理和储存技术。政府通过一系列巧妙的公共部门干预措施实现这一目标，包括创新雨水收集系统、增建水库（滨海堤坝就是典型案例，它将咸水的滨海湾改造为淡水水库）、建设地上和地下排水系统，以及在岛内河口筑坝。

新加坡滨海堤坝，图片来源：维基百科

此外，尽管与马来西亚在现有及未来供水协议条款上时有紧张和分歧，但新加坡仍能长期以固定价格从柔佛州进口大量淡水（包括原水和处理后的水），协议有效期至2061年。不过，由于之后淡水进口的未来存在不确定性，新加坡领导人也开始寻求其他供水策略。

21世纪初，新加坡大力开发两大新水源：再生水（品牌为NEWater）和淡化水。水再生和淡化的科学知识早已存在，但到21世纪第一个十年，相关技术已足够成熟，成本也大幅降低，新加坡得以大规模启动再生水和淡化水项目。2002年，新加坡推出NEWater——通过反渗透、微滤和紫外线技术处理“用过的水”，可安全饮用；2005年，第一座淡化水厂投入运营。加上原有的两种水源，新加坡形成了“四大国家水喉”的格局——这一术语由时任环境部长林瑞生在2004年首次提出。到2009年，马来西亚进口水的占比已降至约40%。

尽管自独立以来，新加坡人口和用水需求都大幅增长，但通过持续关注、长期规划和充足的资源投入，政府成功解决了这个缺水岛屿的水资源短缺问题。因此，多数专家认为，即便考虑到气候变化和需求持续增长，新加坡的淡水供应在21世纪剩余时间里仍将充足、安全、有保障且可持续，且越来越多的淡水将来自后两种“水喉”。新加坡希望甚至预期，到2061年与马来西亚的协议到期时，约85%的用水需求将通过水处理或淡化来满足。

由此可见，新加坡在水问题上取得了巨大成功。相比之下，其近期在岛内大力发展农业的举措则更值得商榷。最突出的表现是政府2019年推出的“30·30计划”，目标是到2030年实现30%的粮食自给。2019年，新加坡90%以上的粮食依赖进口，因此这一目标颇具雄心。更具挑战性的是，该计划还要求粮食生产用地不超过新加坡国土面积的1%。

即便算上外出就餐，新加坡家庭的食品支出也仅占收入的20%

如今，新加坡很少有公民或永久居民打算从事农业，因此规划中的农业体系大多是高度资本密集型和知识密集型的。这让不少观察人士认为，“30·30计划”的目的不仅是提高岛内粮食自给率，更是为新加坡人提供一个平台，培养农业生物技术领域的专业知识和经验。如果这确实是主要目标之一，我会更看好这项计划，因为我认为新加坡的粮食安全基础已经足够稳固——其财富、地理位置以及强大的运输和物流能力，足以保障国民的粮食供应，无论遇到何种危机。我的观点有两点依据：其一，根据世界银行数据，新加坡农业占GDP的比重与中国香港、阿鲁巴和圣马力诺并列全球最低；其二，新加坡家庭食品杂货支出占收入的比例约为7%，是所有有数据记录的国家中最低的（美国略低于这一比例）。

新加坡人热爱外出就餐——该国的小贩中心在2020年被联合国教科文组织列入世界文化遗产名录，这绝非偶然。即便将外出就餐的支出算入食品消费，新加坡家庭的食品总支出占收入的比例约为20%，仍远低于全球平均水平。

目前，粮食安全似乎对新加坡构不成太大问题，《经济学人》也持相同看法。该杂志旗下的经济学人智库（EIU）定期编制全球粮食安全指数。就在“30·30计划”推出的2019年，EIU将新加坡列为全球粮食安全第一（在纳入统计的113个国家中）。2022年，新冠疫情期间，新加坡的排名有所下降（在EIU榜单中位列第28），主要是因为评估方法调整，更侧重“农民导向”指标和“第一英里”标准（即“连接农民与最近市场的农业环节”），以及与韧性相关的指标。

此时，我们需要了解一下高度城市化的新加坡如今的农业历史背景。可能有人会惊讶，这座岛屿曾有过相当规模的农业活动，早在1819年英国殖民之前，马来族和华族农民就已在此耕种了几个世纪。

英国殖民后，农业生产规模扩大、集约化程度提高，出现了一些更大、更商业化、更专业化的生产基地。除了小型自给农业，一些农民专门为岛内不断增长的城市人口生产粮食，另一些则建立了大型农场，种植甘蜜、香料、菠萝、椰子等经济作物，后来又种植橡胶。

马来工人在甘蜜种植园劳作，约1921年，图片来源：新加坡国家档案馆/Flickr

《新加坡城镇及周边地图》（1836年），图片来源：新加坡国家档案馆

这类农业活动贯穿整个19世纪和20世纪大部分时期。二战后，种植园作物基本被废弃，养猪业于1989年逐步淘汰，鸡肉产量也大幅下降。但小规模农业活动——主要是果蔬、花卉和水产养殖——一直持续到2019年“30·30计划”推出。即便如此，2024年农业、林业和渔业对新加坡GDP的贡献微乎其微，四舍五入后为0.0%，与其他几个国家并列全球“农业”占比最低，而1965年这一比例为3.1%。

新加坡政府一直密切关注农业的衰退趋势，长期以来始终重视国家韧性。2007-2008年金融危机导致东南亚稻米贸易中断，新冠疫情引发全球范围内的产品短缺，这些都让政府更加重视韧性。因此，一向警惕的政府投入更多时间和精力，通过情景规划、在系统中设置冗余和缓冲空间、制定完善的沟通预案等方式，提前预判冲击并做好应对准备。

这种韧性思维及其政策工具，至少在一定程度上为“30·30计划”提供了背景。出于对“全球粮食市场波动”的担忧，新加坡政府于2019年推出该计划。考虑到新加坡国土面积狭小、人口几乎完全城市化，且政府承诺农业用地不超过岛屿面积的1%，这一目标的难度可想而知。没人会质疑人民行动党领导下的新加坡政府缺乏智慧、不够认真或不切实际，那么政府规划者与私营部门合作，究竟打算如何实现这一主要目标呢？

显然，在十年内将自给率从不足10%提升至30%，实在过于雄心勃勃

简言之，就是大力推动食品和农业领域的创新（广义上包括拓展农业生物技术边界）；进一步促进食品生产和加工的自动化；重新构想农业组织形式和水产养殖模式；引入并推广新型食品；推动精准营养发展；以及开展消费者教育。迄今为止，农业生物技术领域的创新，尤其是“实验室培育”的人造肉（在生物反应器中由细胞培育而成）和农业空间重组——垂直农业（室内农场塔、屋顶种植、“封闭循环”水产养殖场）——或许最受国际关注，但这些只是新加坡近期食品和农业创新的冰山一角。例如，新加坡最北部的一个新“生态区”将划出大片区域，用于建设双溪加株农业食品创新园，这是一个占地18公顷的公私合作项目，于2019年启动。

尽管该园区的建设有所延迟——现计划于2026年完工——但上述许多创新（及其他创新）已在岛内其他地区落地。到2022年，新加坡已成为人造肉生产中心，但到2024年，人造肉（及人造海鲜）的生产大幅放缓，原因是成本高昂、规模化困难以及消费者的抵触（或冷漠），导致岛内及其他地区的多家初创企业发展受阻，部分甚至停止运营。此外，2024年新加坡食品局批准在岛内销售16种可食用昆虫，但严格的监管要求也减缓了这一领域的发展。

另一方面，鸡蛋生产自动化的推进较为顺利，水产养殖业的创新扩大了市场规模，Sky Greens等公司在垂直种植塔中种植蔬菜的模式已被证明可行，但高昂的能源成本导致成本居高不下。这种种植塔也有种植水果（如草莓）的潜力，新加坡滨海湾花园城市公园已证明，花卉在垂直种植环境中也能生长良好。

新加坡滨海湾花园，图片来源：Hermitsmoores/Flickr

新加坡高校和私营企业的研发机构在精准营养研究方面进展显著——达能纽迪希亚研究中心位于启奥城（新加坡的公私合营生物医学研发中心）的精准营养D实验室就是最明显的例子。2019年成立的新加坡食品局自“30·30计划”推出以来，一直在大力推动本地食品生产和消费。

鉴于新加坡政府过去60年的政绩，我不会完全否定其宏伟的粮食安全目标从长远来看的可能性。但显然，在十年内将自给率从不足10%提升至30%实在过于雄心勃勃。截至2024年，鸡蛋、蔬菜和本地海鲜这三大重点品类的产量变化幅度不大：鸡蛋产量增长了6个百分点，但蔬菜和海鲜产量均下降了约1个百分点。

事实上，在2024年的报告中，政府似乎已不再强调“30·30计划”的高调目标，转而强调新加坡食品供应链的多元化——目前已覆盖187个国家和地区，较20年前的140个有所增加。如今，政府将本地食品生产视为粮食安全“多管齐下”策略的“补充”，而非应对供应中断的“缓冲”或“保险”手段。

在我看来，这种重心转移是好事，因为“30·30计划”刚推出时，其逻辑就令我质疑。直白地说，在新加坡这样一个狭小的完全城市化岛屿上，强行推动本地食品生产，是保障粮食安全和韧性的最佳方式吗？如今新加坡的比较优势显然不在初级生产领域。

或许是——我对人民行动党及其战略思维深表敬意——但或许并非如此。粮食安全有多种实现方式，而韧性往往伴随着高昂的机会成本。对我而言，新加坡保障粮食安全的最佳途径，是继续推行自独立以来让国家取得成功、变得富裕的政策，即全球参与和发挥自身比较优势。新加坡在贸易、物流、金融保险与房地产（FIRE）、高科技制造、管理、教育服务、研发以及旅游业等领域的专业化发展，使其成为全球最发达、最富裕的国家之一，且据《经济学人》2019年的数据，新加坡是全球粮食最安全的国家。此外，将本地粮食生产提高到30%的目标似乎有些随意，缺乏令人信服的理由——为什么是30%，而非20%、40%或50%？

除了安全和韧性，新加坡“30·30计划”的另一理由是可持续性。过去20年，新加坡大力推行“绿色转型”，减少对进口食品的依赖以降低碳足迹，是这一努力的一部分。但从历史来看，新加坡的本质是一个转口港或贸易站——其贸易GDP比长期位居全球前列——减少食品进口的规模并不会带来太大改变。由于国土面积狭小，无论采取何种政策，新加坡的碳足迹在全球碳核算中都只是微不足道的零头。

在我看来，新加坡保障粮食安全的最佳方式，是继续推行自独立以来让国家取得成功、变得富裕的政策，即全球参与和发挥自身比较优势。凭借其雄厚的财力和先进的贸易物流体系，新加坡几乎不可能出现食品短缺，尤其是它地处全球最富饶的粮食产区之一。正如亚当·斯密在《国富论》（1776年）中写道：“我们所需的晚餐并非来自屠夫、酿酒师或面包师的恩惠，而是来自他们对自身利益的关切。”现在有，未来也很可能一直有许多商家愿意为自身利益向新加坡及其民众供应食品。用饥荒研究领域的伟大理论家阿马蒂亚·森提出的概念来说，新加坡及其民众既有充足的“权利”（可获取的资源权限），也有充足的“能力”（主张这些权利的自由和资源），因此粮食不安全问题在新加坡基本不存在。新加坡的食品供应链复杂多样，东南亚食品市场既非买方垄断也非卖方垄断，这进一步增强了我们对新加坡食品供应的信心。

可持续性和安全如此，韧性亦是如此。韧性通常意味着在系统中设置冗余，而这一过程往往伴随着极高的机会成本。增加苋菜、小白菜、空心菜和秋葵的产量，作为一种“满意策略”或许合理，但对于高度城市化的发达国家新加坡而言，其机会成本似乎过高。当然，种植更多本土作物可能带来一些心理满足感，也能通过彰显环保资质来传递价值观（并吸引游客）。但在我看来，“30·30计划”最合理的地方在于其潜在的知识收益——尤其是在农业生物技术领域——这涉及研发，且可能应用于新加坡已具备并不断发展比较优势的领域：生物学、化学和药理学。

那么，新加坡的水和粮食战略成效如何？公平地说，在实现更高的淡水自给率和水安全方面，新加坡的举措既恰当又周密，且取得了成功。而“30·30计划”粮食战略的合理性则大打折扣，新加坡政府如今似乎也认同这一点。2025年11月中旬，尽管此前大肆宣传，政府还是放弃了“30·30”目标，转而设定了一个更低的目标：到2035年实现30%的本土蛋白质自给，20%的膳食纤维（叶菜、果菜、豆芽和蘑菇）自给。即便是在新加坡，现实也会产生一定影响。

全球其他国家也在努力解决与粮食和水安全相关的问题，这些问题通常被纳入联合国“零饥饿”和“清洁饮水与卫生设施”的可持续发展目标。新加坡早已切实实现了这些目标，或许应像其他高收入国家一样，将重点放在减少食品浪费、提高供应链效率（这一点新加坡正在做）和鼓励可持续消费上，而非试图达成本土叶菜、果菜、豆芽等作物生产的任意指标。